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韓美防衛費分擔談判為何多次“談崩”?

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时间:2019-01-21 17:59  稿件来源:中國青年報

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駐韓美軍。(圖源:中新網)

  1月8日,韓國國防部長鄭景鬥與美國代理國防部長沙納漢通電話,認為“在任何情況下,韓美同盟關系和聯合防衛態勢都絕不會動搖”。這既是沙納漢履新進行工作溝通的“規定動作”,也可視為韓美第十份《防衛費分擔特別協定》談判破裂後的“戰後宣言”。

  2018年3月至12月,韓美兩國就簽訂第十份《防衛費分擔特別協定》進行了10輪談判,因對協議“總體規模”存在分歧,雙方未能達成最終協議。這不僅將使駐韓美軍在2019年可能面臨“停擺”,也讓人們對韓美軍事同盟的未來生疑。當前朝鮮半島局勢微妙,韓美雙方在防衛費分擔問題上互不相讓,引發外界高度關註。

  何為韓美《防衛費分擔特別協定》

  《防衛費分擔特別協定》主要是為了解決韓美兩國分擔駐韓美軍軍費問題而產生。朝鮮戰爭結束後,韓美於1953年10月簽訂《共同防禦條約》,韓國允許美國在韓國領土及其周邊水域部署陸海空軍。

  1966年,韓美簽署《駐韓美軍地位協定》,其中第五條規定韓國向美方免費提供設施和用地,此外的所有費用由美軍承擔。此後,美軍一直按協定內容自行承擔駐韓所需費用。

  上世紀70年代美國的全球霸權相對衰落,時任美國總統尼克松提出,讓北約和日本等盟國分擔美國在歐亞地區的防務成本。

  1988年,美國以自身財政赤字為由,正式向韓日等盟國提出防衛費分擔要求。1991年,韓國政府表示,考慮到“駐韓美軍的重要性和戰略價值”,最終與美國簽訂了關於駐韓美軍駐紮費用的《防衛費分擔特別協定》。從此,美軍駐韓費用的一部分轉由韓方承擔。

  根據協定,韓國承擔的防衛費主要包括:駐韓美軍雇用的韓國人員工資、裝備修理維護和彈藥儲藏管理費用、美軍基地內的營房建設費用等款項。從1991年至今,韓美兩國先後簽訂了9份《防衛費分擔特別協定》。

  隨著新興國家的掘起以及美國影響力的相對下降,美國持續拋出“免費搭車論”,要求盟友大幅增加防衛費分擔額。

  近年來,美國多次要求韓國提高駐韓美軍費用的分攤比例,從1996年開始,韓方的分擔比例每3年大約增加10%,分擔額從最初的1.5億美元提高到2018年的約8.6億美元。協定的有效期最初為2~3年,到李明博、樸槿惠執政時期延長為5年。

  2014年1月簽訂的第9次《防衛費分擔特別協定》截至2019-01-21到期。根據協定,韓國每年應分擔的防衛費總額約為9300億韓元,隨後4年每年增幅不超過4%。

  出於各自國家利益的考量,韓美兩國在防衛費分擔方面一直存在分歧。為此,韓美兩國會就防衛費總額、年增長率、協議有效時間等問題進行磋商,以簽訂新的協定,由此也就有了韓美防衛費分擔談判。

  在美韓防衛費分擔問題談判過程中,美方不斷要求韓方增加防衛費分擔額。韓方則堅持,韓國對駐韓美軍提供的直接和間接經費不少,應當盡可能控制韓方負擔的防衛費增長。因此,韓美的防衛費分擔談判也時常被迫拖延。

  特朗普政府“獅子大開口”引發韓國強烈不滿

  美國要求韓國增加防衛費分擔額的動機是降低維護霸權的戰略成本。特朗普就任總統不久就表示,“希望美韓一起努力確保兩國公平地分擔駐韓美軍的費用”。

  2018年,韓國分擔的防衛費提高到9602億韓元(約合8.6億美元)。美國對此仍不滿意,特朗普稱“駐韓美軍一年駐紮費用為35億美元,但韓國僅支付6億美元”,這直接導致了韓美防衛費分擔談判宣告破裂。美韓雙方在駐韓美軍防衛費的分擔數額、協定有效期、防衛費分擔項目等方面存在分歧。

  特朗普執政後,要求韓國將防衛費分擔額增加到1.8萬億韓元,這幾乎是2.85萬駐韓美軍全部的軍費開支。特朗普政府“獅子大開口”引發了韓國的強烈不滿。

  在2018年12月的第十輪韓美防衛費分擔談判中,美國提議將協定有效期由5年縮減為1年。韓國則認為協定一直是5年一簽,改為1年一簽不合常規。有分析認為,美國將於今年和日本、北約成員國就防衛費進行協商,此舉意在與盟友統一防衛費分擔標準。

  在此次韓美防衛費分擔談判中,美方堅持要求新增“作戰支援”項目,即將戰略武器在朝鮮半島的活動費用作為“作戰支持”費計入韓國承擔的份額。

  美方所定義的戰略武器包括核動力航空母艦、核動力潛艇、B-1B戰略轟炸機、B-2隱形戰略轟炸機、F-35隱形戰鬥機等。這些武器的運營成本高昂,韓方若承擔美軍戰略武器費用,意味著韓國目前分擔的駐韓美軍防衛費將翻番。

  韓國認為,防衛費分擔的宗旨是向駐韓美軍提供穩定的駐屯環境,戰略武器問題不屬於防衛費分擔談判議題,難以接受美方要求。因此,韓方堅持按以往協定只承擔美軍基地部分人員工資、基地建設和後勤補給3個項目。

  韓國最終作出讓步的可能性更大

  目前,大約有8700名韓國員工向駐韓美軍提供行政、技術和其他方面的服務。

  由於第九份《防衛費分擔特別協定》已於2019-01-21到期,如果今年2月韓美仍未達成一致,那麽駐韓美軍的韓國員工將在4月面臨“無薪休假”。這將是韓美防衛費分擔談判破裂最直接的後果。

  在第十輪韓美防衛費分擔談判破裂後不久,美國總統特朗普連續兩天在推特發文,就防衛費分擔額問題對韓國施壓。

  事實上,2018年以來朝鮮半島局勢發生積極變化,安全局勢由高度緊張向逐漸緩和的方向發展,韓國面臨的外部安全環境大為改善。這在某種程度上降低了韓國對美國的不對稱依賴,對美韓同盟也產生了一定的衝擊。

  雖然美國表示駐韓美軍的規模和性質保持不變,韓國也聲稱駐韓美軍問題與簽署朝鮮半島和平協定“毫無關聯”,朝鮮也並未將駐韓美軍撤離作為棄核的條件,但是隨著形勢發展,駐韓美軍的地位和規模等具體問題恐怕最終還是要擺到談判桌上,並成為各方協商的難點。

  韓美在歷次防衛費分擔問題上都是爭吵不休,此次談判也不例外。對於美國而言,如何以最少的成本維護美國的領導地位,是特朗普政府的主要戰略考慮。

  對韓國而言,在防衛費分擔問題上只有有限的自主權,不太可能從根本上改變增加防衛分擔費用的趨勢,韓國最終作出讓步的可能性會更大一些。

  作者:慕小明 國防大學政治學院 2019-01-2111版

【編輯:石欢欢

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